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【海仲疫情防控法律專題】彭先偉、吳亞男:國際法與國際仲裁視野下的新冠疫情與不可抗力

文章來源:中國海事仲裁委員會(huì) 發(fā)表時(shí)間:2021-08-19 15:04:46

編者按

隨著新型冠狀病毒疫情的爆發(fā),國內(nèi)國際各項(xiàng)管控措施的不斷升級(jí),各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),特別是對外貿(mào)易以及航運(yùn)受到的不利影響正在日益顯現(xiàn),有關(guān)行業(yè)涌現(xiàn)出諸多亟待解決的問題。

值此形勢,中國海仲聯(lián)合中國國際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)、中國潛水打撈行業(yè)協(xié)會(huì)、中國拆船協(xié)會(huì)、中國船舶工業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)、中國船東互保協(xié)會(huì)、中國港口協(xié)會(huì)、中國物流與采購聯(lián)合會(huì)、中國國際商會(huì)、中國海商法協(xié)會(huì)、中國船東協(xié)會(huì)及中國漁業(yè)協(xié)會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì),依托仲裁員專家力量,匯聚法律界智慧,努力為行業(yè)和法律界搭建交流和解決問題的平臺(tái),以期有效幫助企業(yè)合理安排合同履行工作,做好事前爭議解決規(guī)劃,保障涉外經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)運(yùn)行。

中國海仲特在“海仲文集”專欄中新推出“疫情防控法律專題”,通過本公眾號(hào)與上述行業(yè)協(xié)會(huì)公眾號(hào)、網(wǎng)站等平臺(tái)持續(xù)同步刊載優(yōu)秀專家學(xué)者的相關(guān)系列文章,就疫情引發(fā)的法律實(shí)務(wù)問題、當(dāng)前實(shí)踐中最迫切需要厘清、解決的問題進(jìn)行對癥分析,為行業(yè)一線面臨的具體問題及時(shí)提供法律理論和實(shí)務(wù)方面的解決策略。

中國海仲與您攜手,共同抗“疫”,共克時(shí)艱!

 

本期作者

【海仲疫情防控法律專題】彭先偉、吳亞男:國際法與國際仲裁視野下的新冠疫情與不可抗力

彭先偉,德恒北京辦公室合伙人、律師,中國海仲仲裁員。彭律師2006年開始從事律師工作,擅長國際貿(mào)易、 海事海商,并為客戶提供了諸多涉及保險(xiǎn)、銀行金融、國際仲裁,反壟斷、外商投資等法律事務(wù)的解決方案。彭律師熟練掌握英文,能獨(dú)立處理在倫敦、香港、新加坡、馬來西亞等地的國際仲裁案件。

【海仲疫情防控法律專題】彭先偉、吳亞男:國際法與國際仲裁視野下的新冠疫情與不可抗力

吳亞男,德恒北京辦公室律師。吳亞男律師執(zhí)業(yè)十年間,處理了大量海商海事、保險(xiǎn)、訴訟仲裁等案件,具有豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

 

新冠疫情持續(xù)至今,已經(jīng)給各國帶來了巨大的人身損害和經(jīng)濟(jì)損失。為抗擊疫情,全球已有逾60個(gè)國家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),其中部分為“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”或“戰(zhàn)爭狀態(tài)”[1]。由于緊急狀態(tài),勢必會(huì)有很多行業(yè)經(jīng)營活動(dòng)受到影響。例如,筆者有客戶反映,在南非,政府采取一刀切的封國措施,禁止一切“非必要”的生產(chǎn)(戶外)活動(dòng)。就港口而言,除了農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)療器材等“必要物資”被允許進(jìn)行裝卸作業(yè)之外,其他物資一概不允許。這就導(dǎo)致很多鐵礦出口作業(yè)不得不被終止,船舶則不得不取消去南非裝礦石的計(jì)劃。為此,BHP(必和必拓)等國際礦業(yè)巨頭向南非政府提出申請,希望港口給予特許或者豁免,準(zhǔn)許鐵礦石裝卸作業(yè),以便鐵礦買賣交易和海運(yùn)能繼續(xù)進(jìn)行。但是,最終南非政府不予準(zhǔn)許。顯然,這種情況會(huì)導(dǎo)致南非的礦山以及鐵礦交易鏈條相關(guān)方受到很大影響。那么,值得研究的是,就國家在類似緊急情況下所采取的措施,如果對投資者造成損害或者經(jīng)濟(jì)損失(如礦山停產(chǎn)損失,船舶滯期費(fèi),船舶租約取消損失等),國家是否會(huì)有什么責(zé)任。如果有責(zé)任,國家是否可以以不可抗力或者類似的理由進(jìn)行抗辯。


 


一、國際法下的不可抗力與危難和緊急情況

國際法學(xué)界很早就注意到了國家法下的不可抗力問題,在《維也納條約法公約(1969)》之中,第六十一條(發(fā)生意外不可能履行,即Supervening impossibility of performance)即規(guī)定:“倘因?qū)嵤l約所必不可少之標(biāo)的物永久消失或毀壞以致不可能履行條約時(shí),當(dāng)事國得援引不可能履行為理由終止或退出條約。如不可能履行系屬暫時(shí)性質(zhì),僅得援引為停止施行條約之理由?!钡诹l(情勢變更,即Fundamental change of circumstances)規(guī)定:條約締結(jié)時(shí)存在之情況發(fā)生基本改變而非當(dāng)事國所預(yù)料者,不得援引為終止或退出條約之理由,除非:(a) 此等情況之存在構(gòu)成當(dāng)事國同意承受條約拘束之必要根據(jù);及(b) 該項(xiàng)改變之影響將根本變動(dòng)依條約尚待履行之義務(wù)之范圍。

對此,在起草《維也納條約法公約(1969)》時(shí),聯(lián)合國國際法委員會(huì)認(rèn)為,如同發(fā)生意外不可能履行是終止條約的理由一樣,不可抗力亦可以作為不履行條約義務(wù)的抗辯[2]。

1978年,聯(lián)合國國際法委員會(huì)秘書處特別做了一份報(bào)告《不可抗力和意外事件作為免除行為不法性的情形:國家實(shí)踐,國際司法裁判以及規(guī)則調(diào)查(”Force majeure” and “Fortuitous event” as circumstances precluding wrongfulness:  Survey of State practice, international judicial decisions and doctrine – study prepared by the Secretariat)》,對這一問題進(jìn)行了非常詳細(xì)的解讀。

2001年,聯(lián)合國國際法委員會(huì)(International Law Commission)發(fā)布了《國家責(zé)任條款草案(Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts)》,就國家的不法行為的責(zé)任(Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts)作出了規(guī)定。其中,第二條規(guī)定國際不法行為在下列情況下發(fā)生:(a) 國家有作為或不作為;并且 (b) 該行為構(gòu)成對該國國際義務(wù)的違背?!秶邑?zé)任條款草案》第五章(解除行為不法性的情況)規(guī)定,國家在三種情況下可以免除國際不法行為的責(zé)任,包括不可抗力,危難(Distress)和危急情況(Necessity)三種情形。

其中,關(guān)于不可抗力,《國家責(zé)任條款草案》第23條(Force majeure)規(guī)定:“一國不遵守其對另一國國際義務(wù)的行為如起因于不可抗拒的力量或該國無力控制、無法預(yù)料的事件,以至該國在這種情況下實(shí)際上不可能履行義務(wù),該行為的不法性即告解除。”

在《聯(lián)合國國際法委員會(huì)第五十三屆會(huì)議工作報(bào)告》之中,不可抗力免責(zé)被認(rèn)為需具備三個(gè)條件:(a) 有關(guān)行為必須為不可抗拒的力量或無法預(yù)料的事件所造成,(b) 該行為超越有關(guān)國家的控制范圍,以及(c)該行為使該國在這種情況下實(shí)際上不可能履行義務(wù)。要成為“無法預(yù)料”,該事件必須是既未被預(yù)料到,也不易預(yù)料到的那種事件。此外,“不可抗拒的力量”和“無法預(yù)料的事件”與國家實(shí)際上不可能履行義務(wù)之間須有因果聯(lián)系[3]。

 

二、國際仲裁之中的不可抗力以及類似抗辯

一)Aucoven訴委內(nèi)瑞拉案[4]

關(guān)于國際仲裁之中的不可抗力(或類似理由)抗辯,近些年比較著名的案子有兩起,其一是委內(nèi)瑞拉的Autopista Concesionada de Venezuela, C.A. (“Aucoven”)案。該案發(fā)生的時(shí)代背景是1994年,當(dāng)時(shí)委內(nèi)瑞拉首都到國家北部海邊有一條高速公路。為了進(jìn)一步開發(fā)和維護(hù)這條高速公路,委內(nèi)瑞拉邀請私人資本參與。經(jīng)過招投標(biāo),該項(xiàng)目被授予了Aucoven公司。為此,經(jīng)過長達(dá)一年的合同條款談判,委內(nèi)瑞拉和Aucoven簽訂了開發(fā)合同。其中,Aucoven公司主要權(quán)利義務(wù)是在Tacagua Gorge修建一個(gè)新的高架橋,預(yù)計(jì)投資將會(huì)有2.15億美元,并經(jīng)營這條高速公路30年。根據(jù)開發(fā)合同,Aucoven公司享有排他的高速公路收費(fèi)權(quán),并且可以根據(jù)CPI指數(shù)進(jìn)行收費(fèi)調(diào)整。而且,委內(nèi)瑞拉要保證Aucoven公司最低的收費(fèi)。為此,雙方設(shè)立了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)-財(cái)務(wù)均衡模型(“Economic-Financial Equilibrium” or “EFE”)”,在該模型下,Aucoven公司對該高速公路有權(quán)享有15.21%的年度收益率。

1997年1月22日,Aucoven公司準(zhǔn)備提高高速公路收費(fèi),但因?yàn)槲瘍?nèi)瑞拉國內(nèi)抗議,不得不終止。經(jīng)過多輪談判,1997年3月25日,Aucoven公司獲準(zhǔn)實(shí)施的收費(fèi),其中小型車過路費(fèi)收費(fèi)從10強(qiáng)勢玻利瓦爾(BS)漲價(jià)到200強(qiáng)勢玻利瓦爾,根據(jù)車型不同,重型卡車過路費(fèi)從1800強(qiáng)勢玻利瓦爾漲價(jià)到7400強(qiáng)勢玻利瓦爾到18300強(qiáng)勢玻利瓦爾之間。很快,委內(nèi)瑞拉興起了大規(guī)模的抗議活動(dòng)。此后,1999年2月上臺(tái)的“強(qiáng)人”總統(tǒng)查韋斯,更是直接否決了這一份開發(fā)合同。2002年,Aucoven公司無奈之下撤離了高速公路,停止了這一項(xiàng)目。其后,Aucoven公司對委內(nèi)瑞拉政府在ICSID(國際投資爭端解決中心)提出仲裁,要求委內(nèi)瑞拉賠償250多億強(qiáng)勢玻利瓦爾的損失。委內(nèi)瑞拉則提出了不可抗力抗辯,理由是反對高速公路調(diào)價(jià)的大規(guī)??棺h活動(dòng),使得委內(nèi)瑞拉不可能實(shí)現(xiàn)雙方預(yù)計(jì)的高速公路調(diào)價(jià),這種大規(guī)模抗議活動(dòng)構(gòu)成不可抗力,委內(nèi)瑞拉可以免責(zé)。

對此,仲裁庭并未認(rèn)可委內(nèi)瑞拉的不可抗力抗辯,理由是委內(nèi)瑞拉有義務(wù)證明此種抗議活動(dòng)構(gòu)成不可預(yù)見、不可避免的不可抗力。仲裁庭認(rèn)可了Aucoven公司的理由,即委內(nèi)瑞拉此種抗議活動(dòng)是比較常見的,尤其是自1989年因反對公共交通漲價(jià)的而爆發(fā)的加拉加斯大騷亂(Caracazo)[5]以來,此種抗議活動(dòng)并不鮮見。關(guān)于不可克服(impossibility)問題,委內(nèi)瑞拉承認(rèn),如果使用武力,這種抗議活動(dòng)并非不能抗拒的,但問題是國家可以使用多少武力來解決問題。最終,仲裁庭認(rèn)為,對使用武力這一問題的回答更多的是取決于政治力量的考量。但是由于前面已經(jīng)判定此種抗議獲得并非不能預(yù)見,因此仲裁庭就不去討論不可克服問題了。

(二)LG&E Energy Corporation訴阿根廷案[6]

該案發(fā)生于阿根廷1980-1990年代的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩時(shí)期。1980年代末期,阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了大規(guī)模的衰退和超級(jí)通貨膨脹。為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革,阿根廷政府開始了大幅度的私有化改革,改革的重要措施之一就是將阿根廷最大燃?xì)夤檬聵I(yè)公司 Gas del Estado S.E.私有化。阿根廷政府將建立新的私營的天然氣運(yùn)輸和銷售公司,并通過特許經(jīng)營權(quán)制度,允許國內(nèi)外私人投資者進(jìn)行天然氣投資。為此,1992年阿根廷還制定了新的天然氣法。1992年7月,阿根廷對Gas del Estado S.E.進(jìn)行了拆分,分為政府特許的2家運(yùn)輸公司和8家銷售公司,并允許境內(nèi)外投資者購買新成立的公司的股權(quán)。

在此期間,為了增強(qiáng)外國投資者購買這些股權(quán)的信心,阿根廷還加入了ICSID 公約,并與一些國家簽訂了雙邊投資協(xié)定(BIT)。鑒于這些法律保障措施,原告購買了三家天然氣銷售公司的股權(quán)。1993-1999年之間,原告和被告都遵守了私有化相關(guān)的權(quán)利義務(wù),原告也繼而為天然氣銷售設(shè)施在阿根廷投資了近6億美金。1990年代末期,阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)惡化,而2000年則是私人投資者根據(jù)合約可以調(diào)整天然氣價(jià)格的時(shí)間??紤]到經(jīng)濟(jì)危機(jī),2000年1月,阿根廷政府和被特許人協(xié)商暫時(shí)在六個(gè)月內(nèi)不去調(diào)價(jià)。2000年7月,阿根廷政府和被特許人再次協(xié)商暫時(shí)在六個(gè)月內(nèi)不去調(diào)價(jià)。為此,阿根廷政府發(fā)布了Decree No. 669/00法令,以設(shè)置一個(gè)穩(wěn)定基金(stabilization fund),就暫時(shí)不去調(diào)價(jià)期間給投資者造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償。

為此,阿根廷國家巡視局(Argentine National Ombudsman)向阿根廷法院提起訴訟,要求禁止Decree No. 669/00法令。于是,阿根廷天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)ENARGAS決定,在法院作出最終判決之前,凍結(jié)天然氣調(diào)價(jià)。2001年年末,阿根廷危機(jī)加劇,政府難以償還外債。由于擔(dān)心政府會(huì)違約并禁止資金流出,阿根廷銀行出現(xiàn)了擠兌現(xiàn)象,政府則不得不宣布資金不得流出到國外。繼而,阿根廷國內(nèi)爆發(fā)大規(guī)模的抗議,數(shù)十人喪命,阿根廷總統(tǒng)費(fèi)爾南多·德拉魯阿下臺(tái)。其后,2002年上臺(tái)的總統(tǒng)愛德華多·阿爾韋托·杜阿爾德頒布了《緊急狀態(tài)法(Emergency Law)》,并宣布阿根廷比索掛鉤美元的匯率體系廢止。《緊急狀態(tài)法(Emergency Law)》還要求重新協(xié)商某些公共合同,以便和新的匯率體系匹配。該法律還要求所有公共服務(wù)合同用比索計(jì)價(jià),而不是美元;禁止用美元進(jìn)行調(diào)價(jià),并禁止天然氣價(jià)格和生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)(U.S. Producer Price Index,PPI)掛鉤。這其中就包括天然氣,阿根廷政府要求對此重新協(xié)商合同。其后,阿根廷政府和外國投資者就天然氣價(jià)格漲價(jià)方案進(jìn)行了諸多協(xié)商,但協(xié)商的結(jié)果都被阿根廷消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)和法院否決了。

最終,投資者提起了仲裁,要求宣布阿根廷政府的行為構(gòu)成間接征收,并賠償征收補(bǔ)償2.68億美元。對此,阿根廷提出了危急情況(Necessity)抗辯,理由是阿根廷國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)導(dǎo)致其無法履行天然氣特許經(jīng)營權(quán)相關(guān)的義務(wù),應(yīng)予免責(zé)。根據(jù)阿根廷與投資者所在國之間的雙邊投資協(xié)定(BIT)第11條:“本協(xié)定不影響任何一方采取必要的措施以維護(hù)公共秩序(This Treaty shall not preclude the application by either Party of measures necessary for the maintenance of public order)”。阿根廷政府認(rèn)為,由于國家高度依賴天然氣,其在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)下所采取的措施(凍結(jié)天然氣漲價(jià))是為了保護(hù)其基本的安全利益(essential security interests),是符合BIT第11條的。如果不采取這些措施,阿根廷人民的健康和安全將受到威脅,國家將面臨崩潰。

在仔細(xì)的分析了阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)后,仲裁庭認(rèn)定阿根廷對2001年12月1日至2003年4月26日之間的措施免責(zé)。理由是:自2001年12月1日開始,阿根廷政府禁止居民從銀行取出超過1000比索的錢,此時(shí)則是新總統(tǒng)內(nèi)斯托爾?基什內(nèi)爾上臺(tái)。在此期間,阿根廷經(jīng)濟(jì)加速惡化,GDP同比下滑了10-15%,國內(nèi)消費(fèi)下滑,資產(chǎn)價(jià)格下滑,股票市場跌去了60%,國家無法獲得境外貸款,阿根廷央行損失了110億美元的外匯儲(chǔ)備,失業(yè)率急速攀升,50%的阿根廷人民生活在貧困線以下,衛(wèi)生系統(tǒng)處于崩潰邊緣,醫(yī)藥價(jià)格飆升,近1/4的人民食不果腹。基于此,阿根廷政府不得不發(fā)布《緊急狀態(tài)法(Emergency Law)》,宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài),而該法律加劇了社會(huì)危機(jī),抗議、騷亂、搶劫不斷發(fā)生。因此,在這種情況下,BIT第11條應(yīng)該適用。此外,原告認(rèn)為BIT第11條只能適用于軍事和戰(zhàn)爭情況下,此種觀點(diǎn)仲裁庭不能認(rèn)可。原告還認(rèn)為,阿根廷政府不能證明其沒有其他選擇而不得不如此行事(not the only means available to respond to the crisis)。對此,仲裁庭不予認(rèn)可,理由是政府在危機(jī)之下政府可以采取多種措施,而具體采取何種措施則屬于政府自行裁量范圍。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)下,時(shí)間是非常關(guān)鍵的,阿根廷政府在六天之內(nèi)就起草和頒布了《緊急狀態(tài)法(Emergency Law)》,此種迅速的措施是必要的。而且,阿根廷政府禁止在危機(jī)期間天然氣漲價(jià)是合理的,原告也沒有證明去否認(rèn)此種措施會(huì)產(chǎn)生及時(shí)的效果。

 

三、結(jié)語

如上所述,與傳統(tǒng)民商事法律下的不可抗力或者情勢變更類似,新冠病毒疫情之下國家可以援引不可抗力、危難和危急情況而終止或者暫時(shí)中止其在國際投資法下的義務(wù)。當(dāng)然,從國際仲裁的實(shí)踐來看,此種抗辯是否會(huì)成功很大程度上會(huì)取決于很多事實(shí)因素,包括疫情是否可以預(yù)見以及可以預(yù)見的程度,是否可以克服,以及采取的措施(例如封城封國)是否是別無選擇的等。

就我國而言,我國在相關(guān)的投資協(xié)定之中也有類似的規(guī)定。例如,《中華人民共和國政府、日本國政府及大韓民國政府關(guān)于促進(jìn)、便利及保護(hù)投資的協(xié)定》[7]第十八條(安全例外)規(guī)定,出現(xiàn)戰(zhàn)爭、武裝沖突或其他緊急情況時(shí),為保護(hù)締約方的實(shí)質(zhì)安全利益(essential security interests),各締約方均可采取背離本協(xié)定約定的投資保護(hù)措施。在目前形勢下,中國以及其他簽訂有投資協(xié)定的國家,可能都有必要仔細(xì)研究疫情的發(fā)展態(tài)勢以及國際投資者的反應(yīng)和訴求,在不損害疫情防控、保護(hù)人民生命健康的情況下,盡量做好投資保護(hù)措施。

 

本文注釋

[1]新冠肺炎疫情能否成為國家責(zé)任的免除事由,http://www.qstheory.cn/llwx/2020-04/01/c_1125798880.htm。

[2] Yearbook of the International Law Commission, 1966 Volume II, p. 255.

[3] 《聯(lián)合國國際法委員會(huì)第五十三屆會(huì)議工作報(bào)告》,https://legal.un.org/ilc/reports/2001/chinese/chp4.pdf

[4] Autopista Concesionada de Venezuela, C.A. v. Bolivarian Republic of Venezuela, ICSID Case No. ARB/00/5

[5] 所謂“加拉加斯大騷亂”,其起因是1989年2月27日,位于委內(nèi)瑞拉米蘭達(dá)州的瓜雷納斯(Guarenas)首先爆發(fā)群眾反對公共交通漲價(jià)的示威活動(dòng),并迅速擴(kuò)大到距離當(dāng)?shù)丶s30公里的首都加拉加斯,示威浪潮還蔓延到全國多個(gè)城鎮(zhèn)。時(shí)任委內(nèi)瑞拉佩雷斯領(lǐng)導(dǎo)的政府以高壓手段對付示威者,于1989年2月28日頒布緊急狀態(tài),中止憲法內(nèi)保障公民自由的條文(如關(guān)于個(gè)人與安全、住宅不受侵犯、表達(dá)自由、在公共場合及私人場所集會(huì)、和平抗議等權(quán)利),并且出動(dòng)軍警殘暴鎮(zhèn)壓示威群眾。在加拉加斯貧民聚居的地區(qū),當(dāng)權(quán)者的鎮(zhèn)壓尤為嚴(yán)重。1989年震驚委內(nèi)瑞拉的加拉加斯大騷亂,是該國的歷史轉(zhuǎn)捩點(diǎn)。見http://www.wyzxwk.com/Article/guoji/2014/03/314942.html。

[6] LG&E Energy Corporation v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/02/01, Decision on Liability, 3 October 2006。

[7] http://tfs.mofcom.gov.cn/article/h/at/201405/20140500584816.shtml



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