一、船旗國(guó)對(duì)其所屬船舶的專屬管轄權(quán)及例外

根據(jù)公海航行的一般規(guī)則，在公海上航行的船舶必須在一國(guó)進(jìn)行登記并懸掛該國(guó)國(guó)旗。在公海航行的船舶必須并且只能懸掛一國(guó)旗幟，懸掛兩國(guó)或兩國(guó)以上旗幟航行或視方便而換用旗幟的，可視為無(wú)國(guó)籍船舶。船舶國(guó)籍制度是維持海上航行安全和公海航行秩序的重要保障，船舶的國(guó)籍是船舶的身份證明，是船舶保持其與國(guó)籍國(guó)法律上聯(lián)系的證據(jù)，也是國(guó)籍國(guó)對(duì)船舶進(jìn)行保護(hù)和法律管制的法律依據(jù)。所謂船旗國(guó)即是指通過(guò)登記的方式給予船舶國(guó)籍并授權(quán)船舶懸掛其旗幟的國(guó)家。

1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，船旗國(guó)對(duì)其在公海上航行的船舶具有專屬的管轄權(quán)?！懊總€(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)懸掛該國(guó)旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)和社會(huì)事項(xiàng)的管轄和控制”。作為船旗國(guó)管轄權(quán)的例外和補(bǔ)充，各國(guó)對(duì)于在公海上發(fā)生的違反人類利益的國(guó)際罪行以及某些違反國(guó)際法的行為具有普遍管轄權(quán)，這種管轄權(quán)包括海盜行為、販賣奴隸行為、毒品走私行為和公海上的非法傳播。此外，無(wú)論是《國(guó)際海上人命安全公約》中要求各船旗國(guó)按照自己制定的最低配員的規(guī)定為船舶配備合格船員，亦或是《2006年海事勞工公約》中涉及船旗國(guó)責(zé)任的諸多規(guī)定，均體現(xiàn)了在國(guó)際海事公約中，船旗國(guó)對(duì)其所屬船舶管轄權(quán)一直占據(jù)著中心地位。

隨著方便旗的泛濫以及海事活動(dòng)復(fù)雜性的增加，船旗國(guó)中心主義在國(guó)際海事管轄權(quán)中逐漸開(kāi)始發(fā)生偏移，主要表現(xiàn)為船旗國(guó)管轄權(quán)中的一部分向其他國(guó)家和國(guó)際組織讓渡。[1]在船舶污染防治方面，港口國(guó)和沿海國(guó)的防污管轄權(quán)出現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢(shì)，1973年《防止船舶污染國(guó)際公約》及其1978年議定書肯定了沿海國(guó)和港口國(guó)對(duì)非本國(guó)籍船舶行使管轄權(quán)的權(quán)利。在公海航行制度方面，船旗國(guó)對(duì)船舶的專屬管轄權(quán)也開(kāi)始出現(xiàn)例外，《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)議》規(guī)定區(qū)域性漁業(yè)組織成員國(guó)有權(quán)在公海上對(duì)非本國(guó)籍船舶進(jìn)行管轄。

此外，沿海國(guó)在毗連區(qū)范圍內(nèi)，對(duì)于當(dāng)事人或外籍船舶在沿海國(guó)領(lǐng)土內(nèi)或領(lǐng)海范圍內(nèi)發(fā)生的違反海關(guān)、財(cái)政、移民或者衛(wèi)生的法律和規(guī)章的行為行使行政執(zhí)法權(quán)和司法管轄權(quán)。[2]換而言之，如果當(dāng)事人或外籍船舶的行為發(fā)生在沿海國(guó)毗連區(qū)內(nèi)，沿海國(guó)并不必然享有管轄權(quán)，沿海國(guó)在毗連區(qū)內(nèi)的管轄權(quán)仍來(lái)源于其在領(lǐng)土和領(lǐng)海范圍內(nèi)的管轄權(quán)。[3]

一旦外籍船舶駛?cè)胙睾?guó)的領(lǐng)海，沿海國(guó)依據(jù)其對(duì)于領(lǐng)海的主權(quán)權(quán)利對(duì)外籍船舶行使屬地管轄權(quán)。即便如此，沿海國(guó)仍需在一定程度上尊重船旗國(guó)的管轄權(quán)，例如，國(guó)際海事組織制定的《海上事故和事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》要求沿海國(guó)對(duì)于發(fā)生在其領(lǐng)海內(nèi)的海上事故，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向船旗國(guó)通知，同時(shí)船旗國(guó)負(fù)責(zé)按照本規(guī)則開(kāi)展并完成海上安全調(diào)查。[4]在不限于各國(guó)單獨(dú)進(jìn)行其自己的海上安全調(diào)查權(quán)利的條件下，當(dāng)海上事故發(fā)生于某國(guó)領(lǐng)海之內(nèi)時(shí)，涉及海上事故的船旗國(guó)和該沿海國(guó)須進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成協(xié)議，決定哪個(gè)國(guó)家按照要求或行動(dòng)建議擔(dān)任海上安全調(diào)查國(guó)，根據(jù)本規(guī)則進(jìn)行調(diào)查。[5]

如上所述，船旗國(guó)管轄權(quán)在船舶管轄中始終占據(jù)首要地位，如果當(dāng)船舶在航行過(guò)程影響到其他國(guó)家的特定利益時(shí)，其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)并在此時(shí)對(duì)船舶行使補(bǔ)充管轄權(quán)。

二、《國(guó)際衛(wèi)生條例》下的船舶疫情防控體系

《國(guó)際衛(wèi)生條例》強(qiáng)調(diào)各國(guó)在疫情大規(guī)模國(guó)際擴(kuò)散之前盡早發(fā)現(xiàn)并從源頭上對(duì)疫情進(jìn)行遏制，而非事后在邊境、機(jī)場(chǎng)、口岸和港口等進(jìn)行封堵，企圖御病于國(guó)門之外。

如果根據(jù)公共衛(wèi)生危害的事實(shí)和證據(jù)發(fā)現(xiàn)交通工具艙內(nèi)存在感染和污染源，主管當(dāng)局可以認(rèn)定交通工具屬于“受染的交通工具”，并采取對(duì)應(yīng)的衛(wèi)生措施，包括對(duì)交通工具進(jìn)行適宜的消毒，除污、除蟲和滅鼠等，必要時(shí)可以執(zhí)行補(bǔ)充衛(wèi)生措施，包括必要時(shí)隔離交通工具，以防止疾病傳播。同時(shí)，《國(guó)際衛(wèi)生條例》附件5《針對(duì)媒介傳播疾病的特定措施》第7條規(guī)定，如本附件第3 款提及的控制措施或本組織建議的其它措施業(yè)已采用，則締約國(guó)不應(yīng)當(dāng)禁止飛機(jī)在本國(guó)領(lǐng)土著陸或禁止船舶在本國(guó)領(lǐng)土停泊。但是，可要求來(lái)自疫區(qū)的飛機(jī)或船舶著陸于該締約國(guó)為此專門指定的機(jī)場(chǎng)或轉(zhuǎn)向前往締約國(guó)為此專門指定的另一港口。

對(duì)于入境口岸的船舶，除第四十三條或適用的國(guó)際協(xié)議另有規(guī)定之外，如果締約國(guó)入境口岸不具備執(zhí)行條例規(guī)定衛(wèi)生措施的能力，可以命令船舶在自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下駛往可到達(dá)的最近適宜入境口岸。締約國(guó)亦應(yīng)當(dāng)授予船舶“無(wú)疫通行”，不應(yīng)阻止船舶上下乘客、裝卸貨物或儲(chǔ)備用品，或添加生活補(bǔ)給。授予船舶“無(wú)疫通行”前，締約國(guó)可以進(jìn)行必要的衛(wèi)生檢查。

作為“無(wú)疫通行”的例外情況，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第四十三條允許當(dāng)事國(guó)根據(jù)需要，采取必要的額外衛(wèi)生措施，締約國(guó)采取額外的衛(wèi)生措施的決定需要基于：（1）科學(xué)原則：（2）現(xiàn)有的關(guān)于人類健康危險(xiǎn)的科學(xué)證據(jù)，或者此類證據(jù)不足時(shí)，現(xiàn)有信息；包括來(lái)自世界衛(wèi)生組織和其他政府間組織和國(guó)際機(jī)構(gòu)的信息；以及（3）世界衛(wèi)生組織的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議。

雖然《國(guó)際衛(wèi)生條例》針對(duì)發(fā)生船舶上的疫情事件制定了較為完善的防控體系，但是由于自身的“軟法”屬性以及相關(guān)條文多為原則性規(guī)定，作為統(tǒng)領(lǐng)全球公共衛(wèi)生集體行動(dòng)最權(quán)威的法律框架的《國(guó)際衛(wèi)生條例》在實(shí)施過(guò)程中存在著機(jī)制失靈的現(xiàn)象。在最近一系列的郵輪疫情事件中，在沒(méi)有進(jìn)行循證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況下，包括威士特丹號(hào)在內(nèi)的三艘郵輪屢屢遭遇港口清關(guān)延誤或被拒絕進(jìn)入港口的情況。

此外，《國(guó)際海港制度公約》第17條規(guī)定，港口國(guó)可以基于公共衛(wèi)生或安全、或預(yù)防動(dòng)植物疾病的原因禁止旅客和貨物過(guò)境。也可以在遇到有影響國(guó)家安全或重大利益的緊急情況時(shí)，采取禁止外國(guó)船舶自由進(jìn)入其港口。這也在一定程度上影響著《國(guó)際衛(wèi)生條例》下的船舶疫情防控體系的運(yùn)作。

三、船旗國(guó)是否應(yīng)當(dāng)為遭遇疫情危機(jī)的“鉆石公主”號(hào)郵輪負(fù)責(zé)？

船旗國(guó)中心主義在國(guó)際海事管轄權(quán)中開(kāi)始發(fā)生偏移的主要原因?yàn)榉奖闫斓氖⑿?。為了降低運(yùn)營(yíng)成本，大多數(shù)航運(yùn)大國(guó)的船東傾向于在方便旗國(guó)家登記，而登記在方便旗船國(guó)家的船舶多數(shù)都無(wú)法達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的安全運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，這也給航運(yùn)秩序造成了很多不利影響。由于方便旗國(guó)家與船舶之間往往缺乏《聯(lián)合法海洋法公約》下的“真實(shí)聯(lián)系”，船旗國(guó)對(duì)于船舶的所有權(quán)、安全體系、船員的素質(zhì)和財(cái)務(wù)責(zé)任都無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)管，造成了對(duì)方便旗船監(jiān)管的真空，在事故發(fā)生后船旗國(guó)往往不能及時(shí)采取有效的應(yīng)對(duì)措施。

即使如此，船旗國(guó)中心主義的偏移并不意味著船旗國(guó)管轄權(quán)的終結(jié)，相反的是，船旗國(guó)管轄仍然在船舶管轄中占據(jù)首要地位。從法律角度而言，英國(guó)作為“鉆石公主”郵輪的船旗國(guó)理應(yīng)承擔(dān)第一順位的救助義務(wù)?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》第二十四條第（三）項(xiàng)也規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)該采取符合本條例的一切可行措施，確保交通工具運(yùn)營(yíng)者經(jīng)常保持所負(fù)責(zé)的交通工具無(wú)感染源，包括無(wú)媒介和宿主。如果發(fā)現(xiàn)有感染源或污染的證據(jù)，需要采取相應(yīng)的控制措施。

考慮到世界衛(wèi)生組織已經(jīng)將本次新型冠狀病毒疫情列為國(guó)家關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在1月25日曾經(jīng)搭乘過(guò)郵輪的香港乘客出現(xiàn)疑似感染新型冠狀病毒的癥狀后，“鉆石公主”號(hào)的船旗國(guó)應(yīng)當(dāng)按照上述規(guī)定，及時(shí)與船舶所有人保持密切溝通并提供專業(yè)的醫(yī)學(xué)指引，利用船上現(xiàn)有的資源采取相應(yīng)的隔離和檢疫措施，最大限度的控制病毒在船上傳播的速度。

但是，船旗國(guó)的管轄權(quán)并不是完全排他性的，在“鉆石公主”號(hào)郵輪進(jìn)入日本領(lǐng)海并?？吭跈M濱港后，日本有權(quán)行使屬地管轄權(quán)對(duì)其進(jìn)行管轄。在實(shí)踐中，沿海國(guó)通常只在涉及本國(guó)利益的情況下會(huì)行使管轄權(quán)，對(duì)于純粹的船舶內(nèi)部事務(wù)，沿海國(guó)往往選擇尊重船旗國(guó)的管轄權(quán)，僅在船長(zhǎng)的請(qǐng)求下，對(duì)船舶的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管轄。顯然本次疫情的爆發(fā)已經(jīng)影響到了日本的本國(guó)利益，因而日本對(duì)郵輪行使管轄權(quán)并對(duì)所有旅客和船員采取隔離措施并無(wú)不當(dāng)。

進(jìn)一步而言，傳染病控制國(guó)際法并不像國(guó)際海洋法那樣涉及敏感的國(guó)家主權(quán)原則和核心國(guó)家利益，其價(jià)值取向在于通過(guò)各締約國(guó)之間的國(guó)際合作，維護(hù)全人類的健康和安全。在全球化背景下，傳染病控制已不能單純理解為一個(gè)國(guó)家獨(dú)有的義務(wù)，病毒及人員、商品的可流動(dòng)性使公共衛(wèi)生更多地體現(xiàn)為人類社會(huì)的公共利益，需要各締約國(guó)之間的國(guó)際協(xié)商和合作。從此角度出發(fā)，船旗國(guó)和港口國(guó)對(duì)于傳染病國(guó)際控制實(shí)際上承擔(dān)的是一種共同但有區(qū)別的責(zé)任。具體而言，雖然船旗國(guó)對(duì)“鉆石公主”號(hào)負(fù)有救助義務(wù)，但是在日本接收有疑似疫情發(fā)生的郵輪后，日本也負(fù)有相應(yīng)的救助義務(wù)。

本文注釋

[1] 張湘蘭，鄭雷，《論“船旗國(guó)主義”在國(guó)際海事管轄權(quán)中的偏移》，載《法學(xué)評(píng)論》2010年第6期。

[2] 參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第33條第（1）款。

[3] 袁發(fā)強(qiáng)，《國(guó)家管轄海域與司法管轄權(quán)的行使》，載《國(guó)際法研究》2017年第3期。

[4] 參見(jiàn)《海上事故和事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》第5.2條和6.2條。

[5] 參見(jiàn)《海上事故和事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》第7.1條。